Memahami Korupsi Kepala Daerah Dari Perspektif Teori Principal-Agent

Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com

Salah satu media cetak nasional melaporkan bahwa sampai saat ini sudah 18 orang kepala daerah hasil Pilkada 2024 terjerat kasus korupsi. Belum genap dua tahun sejak dilantik, mereka ini telah berurusan dengan hukum.

Fenomena ini tentu tidak dapat dijelaskan hanya dengan mengatakan bahwa kepala daerah yang melakukan korupsi memiliki masalah moral. Integritas pribadi memang penting, tetapi persoalan korupsi dalam pemerintahan juga perlu dibaca sebagai persoalan kelembagaan.

Pertanyaan yang layak diajukan adalah mengapa seseorang penerima mandat dari masyarakat dapat menggunakan kewenangannya untuk kepentingan yang bertentangan dengan kepentingan masyarakat? Salah satu teori yang dapat digunakan untuk membaca persoalan tersebut adalah Principal-Agent Theory.

Rakyat Menjadi Principal

Dalam negara demokrasi, masyarakat memberikan mandat kepada pejabat publik untuk mengelola pemerintahan. Kepala daerah memperoleh kewenangan melalui proses pemilihan untuk menjalankan pemerintahan dan menyediakan pelayanan publik. Dalam hubungan tersebut, masyarakat dapat dipahami sebagai principal, sedangkan kepala daerah dan aparatur pemerintah sebagai agent.

Hubungan principal-agent sebenarnya bukan teori yang diciptakan untuk menjelaskan korupsi pemerintahan. Jensen dan Meckling mengembangkan konsep agency cost dalam konteks hubungan antara pemilik dan manajer perusahaan. Masalah muncul ketika terdapat pemisahan antara pihak yang memberikan mandat dengan pihak yang menjalankan mandat tersebut.

Kathleen Eisenhardt (1989) kemudian menunjukkan bahwa perspektif agency dapat digunakan lebih luas untuk memahami berbagai organisasi yang memiliki struktur delegasi, termasuk persoalan informasi, insentif, pengendalian, dan ketidakpastian hasil.

Dalam pemerintahan, logikanya menjadi sederhana. Rakyat memberikan mandat. Kepala daerah menjalankan mandat. Persoalan muncul ketika kepentingan agen tidak sepenuhnya sama dengan kepentingan principal.

Kepala daerah memiliki tujuan politik, administratif, dan personal. Masyarakat memiliki kepentingan terhadap pelayanan publik, pembangunan, kesejahteraan, dan penggunaan anggaran yang akuntabel. Cilakanya, tidak ada jaminan bahwa seluruh kepentingan tersebut selalu berjalan dalam arah yang sama.

Masalahnya bukan semata moral, tetapi juga informasi. Dalam hubungan ini, persoalan kedua muncul, yaitu information asymmetry. Masyarakat tidak mengetahui seluruh keputusan yang dibuat pemerintah daerah. Warga tidak berada dalam setiap rapat, tidak melihat seluruh proses pengadaan, tidak mengetahui setiap pembicaraan mengenai proyek, dan tidak mengikuti seluruh proses pengambilan keputusan mengenai anggaran, perizinan, atau mutasi aparatur. Sebaliknya, pejabat dan birokrasi memiliki informasi yang jauh lebih besar mengenai proses tersebut.

Dalam teori principal-agent, ketimpangan informasi ini merupakan salah satu sumber utama agency problem. Agent mengetahui lebih banyak mengenai tindakan dan keputusan yang dilakukannya dibandingkan principal. Karena itu, principal menghadapi kesulitan untuk memastikan apakah agent benar-benar bertindak sesuai kepentingannya.

Dalam konteks pemerintahan, masalah tersebut menjadi semakin penting karena kewenangan yang didelegasikan kepada pejabat publik sangat luas. Kepala daerah memiliki pengaruh terhadap kebijakan, anggaran, pengadaan, perizinan, dan berbagai keputusan strategis lainnya. KPK sendiri mencatat bahwa perkara korupsi kepala daerah banyak berkaitan dengan pengelolaan anggaran, pengadaan barang dan jasa, serta perizinan.

Artinya, terdapat sebuah kombinasi yang perlu mendapat perhatian. Kewenangan yang besar dengan informasi yang lebih banyak namun asimetris, ditambah lagi dengan pengawasan yang terbatas, menciptakan ruang gelap bagi prinsipal (baca: rakyat). Kombinasi tersebut memperbesar agency problem.

Masalah principal-agent menjadi semakin serius ketika terdapat perbedaan kepentingan antara pemilik mandat dan penerima mandat. Idealnya, kepala daerah menggunakan kewenangannya untuk menghasilkan manfaat publik. Namun, secara teoritis terdapat kemungkinan agent mengejar manfaat pribadi atau kelompok ketika sistem pengawasan dan insentif tidak mampu mengendalikannya.

Literatur principal-agent mengenai sektor publik menjelaskan bahwa korupsi dapat dipahami sebagai konsekuensi dari perbedaan kepentingan dan ketimpangan informasi antara pihak yang memberikan mandat dan pihak yang menjalankan mandat. Dalam kondisi demikian, agent dapat memperoleh rent dengan mengorbankan kepentingan principal.

World Bank juga menggunakan kerangka serupa dalam menjelaskan korupsi. Dalam masyarakat demokratis, rakyat dapat dipandang sebagai principal dan pemerintah sebagai agent. Ketika agent menguasai informasi serta sumber daya publik, ketimpangan informasi dapat membuka ruang bagi tindakan yang menguntungkan agent tetapi merugikan masyarakat.

Namun, teori ini tidak berarti hendak mengatakan bahwa setiap kepala daerah pasti akan korupsi. Principal-agent problem hanya menjelaskan kondisi yang menciptakan risiko penyimpangan, bukan membuktikan bahwa penyimpangan pasti terjadi. Integritas pribadi, budaya organisasi, kualitas birokrasi, efektivitas penegakan hukum, desain kelembagaan, sistem pengawasan, dan insentif tetap menentukan perilaku seorang pejabat.

Pertanyaan besarnya kemudian adalah siapa yang mengawasi agent? Di sinilah masalah hubungan principal-agent muncul. Jika rakyat adalah principal dan kepala daerah adalah agent, siapa yang mengawasi agent?

Tentu pengawasan tidak dilakukan langsung oleh seluruh masyarakat. Di antara keduanya terdapat berbagai institusi. Fungsi itu seharusnya dapat dilakukan DPRD, inspektorat, aparat pengawasan pemerintah, lembaga penegak hukum, auditor, media, masyarakat sipil, dan mekanisme transparansi publik.

Masalahnya, semakin panjang rantai delegasi, semakin banyak pula hubungan principal-agent yang terbentuk. Rakyat memberikan mandat kepada kepala daerah. Kepala daerah kemudian mendelegasikan kewenangan kepada birokrasi. Birokrasi memberikan kewenangan operasional kepada pejabat dan pelaksana di bawahnya.

Pada setiap jenjang muncul potensi persoalan baru. Bahkan seorang kepala daerah sendiri tidak mungkin mengetahui seluruh tindakan yang dilakukan seluruh aparat di bawahnya. Karena itu, sistem pemerintahan membutuhkan mekanisme pengawasan yang dapat mengurangi agency cost.

Lemahnya pengawasan menyebabkan persoalan korupsi baru terlihat ketika aparat penegak hukum melakukan operasi tangkap tangan, penyidikan, atau ketika kasus telah menjadi perhatian publik. Padahal, dari perspektif principal-agent, sistem yang baik seharusnya tidak hanya mengandalkan hukuman setelah penyimpangan terjadi.

Sistem harus mampu mengurangi peluang terjadinya penyimpangan sejak awal. Transparansi anggaran, keterbukaan pengadaan, audit, pelaporan kekayaan, pengawasan internal, pengawasan eksternal, serta akses masyarakat terhadap informasi publik harus ditingkatkan, bukan sekadar prosedur administratif. Semuanya merupakan instrumen untuk mengurangi ketimpangan informasi antara principal dan agent.

KPK misalnya, mencatat bahwa pengadaan barang dan jasa merupakan salah satu sektor rawan korupsi. Dalam periode 2004-2023, KPK menangani 339 perkara korupsi terkait pengadaan barang dan jasa. KPK juga mengidentifikasi titik rawan sejak perencanaan, pengadaan, kontrak, pelaksanaan, pengawasan, hingga pelaporan. Artinya, pencegahan korupsi bukan hanya persoalan meningkatkan moral pejabat. Desain sistem juga harus membuat penyimpangan menjadi lebih sulit dilakukan dan lebih mudah dideteksi.

Principal-Agent Problem dan Biaya Politik

Persoalan ini juga menjadi relevan ketika kita membicarakan biaya politik. KPK mengingatkan bahwa dukungan pendanaan kepada kandidat dapat menimbulkan benturan kepentingan ketika pemberi dana kemudian mengharapkan imbal balik setelah kandidat memperoleh kekuasaan. Risiko tersebut dapat muncul dalam bentuk akses terhadap proyek, pengadaan, perizinan, atau kepentingan bisnis tertentu.

Tetapi biaya politik tidak dapat dijadikan satu-satunya penjelasan terhadap semua kasus korupsi kepala daerah. KPK sendiri menegaskan bahwa tidak semua kasus dugaan korupsi kepala daerah disebabkan biaya politik. Dalam sejumlah perkara, motifnya juga dapat berkaitan dengan kepentingan pribadi. Karena itu, persoalannya harus dilihat lebih luas.

Biaya politik memang dapat menjadi salah satu faktor insentif. Kewenangan dapat menciptakan peluang. Ketimpangan informasi dapat mengurangi kemampuan publik untuk mengawasi. Lemahnya kontrol dapat meningkatkan risiko. Rendahnya kemungkinan terdeteksi dapat memengaruhi kalkulasi perilaku. Di sinilah pendekatan principal-agent menjadi sangat relevan.

Memperbaiki Sistem, Bukan Hanya Mengganti Orang

Fenomena berulangnya perkara korupsi kepala daerah seharusnya tidak berhenti pada pertanyaan siapa yang ditangkap dan siapa yang menjadi tersangka. Penindakan tentu penting. Namun apabila korupsi kepala daerah yang berulang dilakukan dengan pola yang serupa, maka persoalan kelembagaan perlu mendapatkan perhatian lebih besar. Dengan kata lain, perbaikan hubungan antara principal dan agent perlu mendapat perhatian dalam penyusunan aturan main.

Masyarakat harus memperoleh informasi yang memadai. Lembaga pengawasan harus mempunyai kapasitas dan independensi yang efektif. Mekanisme check and balance harus berjalan. Konflik kepentingan harus dikelola. Pengadaan dan pengelolaan anggaran harus transparan. Pendek kata, setiap kewenangan publik harus dapat dipertanggungjawabkan.

Dalam perspektif manajemen, kekuasaan pada dasarnya adalah delegasi. Ketika masyarakat memberikan kewenangan kepada kepala daerah, masyarakat tidak menyerahkan kepemilikan atas kepentingan publik. Masyarakat hanya memberikan mandat untuk mengelolanya. Dengan demikian, kepala daerah bukan pemilik kekuasaan publik. Ia adalah agent yang memperoleh amanah dari principal.

Persoalannya kemudian bukan hanya bagaimana memilih agent yang baik. Yang lebih penting adalah bagaimana membangun sistem yang membuat agent tetap bertindak sesuai kepentingan principal, sekalipun tidak setiap tindakannya dapat diawasi secara langsung.

Di situlah pelajaran utama dari Principal-Agent Problem. Korupsi bukan hanya pertanyaan tentang siapa yang salah. Korupsi juga merupakan pertanyaan tentang bagaimana sebuah sistem memberikan kewenangan, menyediakan informasi, membentuk insentif, dan menjalankan pengawasan. Selama persoalan tersebut belum dibenahi, pergantian orang belum tentu menyelesaikan persoalan sistem. Sebab dalam pemerintahan, kepala daerah dan orang dapat datang dan pergi, tetapi agency problem dapat tetap tinggal.