Antara Ambisi Pertumbuhan dan Disiplin Fiskal

Ruang Fiskal
Untuk menghindari fenomena “get old before you get rich“, perekonomian Indonesia harus bisa tumbuh rata-rata 8,0% selama 19 tahun, hingga tahun 2045. Hal ini membutuhkan fiscal space, yaitu ruang yang dimiliki oleh pemerintah untuk menambah utang dan menjalankan defisit fiskal tanpa menimbulkan masalah insolvensi.

Sejalan dengan pernyataan ekonom kelahiran Amiens, Perancis, Oliver Blanchard, profesor ekonomi emeritus di Massachusetts Institute of Technology (MIT) bahwa suatu negara memiliki ruang fiskal sangat besar jika tingkat bunga utang lebih kecil dari realisasi pertumbuhan ekonominya.

Pada kondisi tersebut, meskipun primary balance defisit dan terdapat tendensi peningkatan jumlah utang, namun debt to GDP ratio akan tetap stabil. Primary balance adalah selisih antara pendapatan dengan pengeluaran di luar pembayaran bunga utang.

Sehingga, tidak ada masalah yang berkaitan dengan kesinambungan utang karena kenaikan utang sangat terkendali. Pemerintah dapat memenuhi kewajiban jangka panjangnya kepada pemegang Surat Berharga Negara (SBN). Potensi gagal bayar utang sangat kecil.

Namun, pelonggaran rasio defisit fiskal dan utang terhadap GDP yang dibiayai dengan cara menambah utang baru dapat menjadi masalah jika langkah tersebut ikut meningkatkan permintaan agregat yang mendorong bank sentral menaikkan suku bunga acuan (policy rate).

Peningkatan tingkat suku bunga utang memperkecil selisihnya dengan pertumbuhan ekonomi nominal. Sehingga tingkat suku bunga utang hampir sama dengan pertumbuhan ekonomi nominal. Artinya, ruang fiskal semakin kecil.

Dalam rangka memenuhi kebutuhan pembiayaan anggaran yang besar, diperlukan bukan sekedar mengutak-atik ketentuan rasio defisit fiskal dari 3,0 persen menjadi 6,0 persen terhadap GDP dan rasio utang terhadap GDP menjadi lebih besar dari 60 persen.

Sejalan dengan Blanchard (2022), wacana pelonggaran ketentuan rasio defisit fiskal dan utang terhadap GDP dalam Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara harus mempertimbangkan beberapa hal berikut, yaitu: pertama, surplus atau defisit dari primary balance ratio, yaitu rasio antara keseimbangan primer terhadap GDP.

Kedua, memperhitungkan besaran utang tahun sebelumnya (lagged debt ratio), yaitu rasio jumlah utang tahun sebelumnya terhadap GDP tahun sebelumnya. Ketiga, mempertimbangkan selisih antara tingkat suku bunga utang dengan pertumbuhan ekonomi.

Kredibilitas Fiskal
Wacana pelonggaran rasio defisit fiskal dan utang terhadap GDP berbenturan dengan upaya membangun kredibilitas fiskal, dalam hal ini disiplin fiskal. Selama ini, pemerintah konsisten dengan fiscal policy rule, bahwa rasio utang terhadap GDP maksimum 60 persen dan rasio defisit fiskal terhadap GDP maksimum 3,0 persen.

Sejalan dengan Jan Priewe, peniliti senior di Macroeconomic Policy Institute (IMK), University of Aplied Sciences, Jerman bahwa syarat-syarat di atas yang dituangkan dalam Maastricht Treaty tahun 1992 sebagai pedoman disiplin fiskal bagi negara anggota European Monetary Unification (EMU) tidak berdasarkan argumentasi akademis.

Penetapan rasio utang, defisit fiskal dan keseimbangan primer terhadap GDP dilakukan berdasarkan pengalaman beberapa negara Uni Eropa, khususnya Jerman dengan “golden rule” bahwa rasio defisit fiskal paling tidak sama dengan nilai investasi pemerintah yang selama ini sekitar 3,0 persen terhadap GDP.

Sehingga untuk menjaga kredibilitas fiskal, kebijakan fiskal harus didasarkan pada aturan yang ketat (fiscal rule), seperti pembayaran bunga utang tidak boleh dilakukan dengan menerbitkan utang baru. Ponzi financing akan merusak stabilitas makroekonomi nasional dan mengorbankan pertumbuhan ekonomi jangka panjang.

Rencana pelonggaran di atas tidak melahirkan masaalah dominasi otoritas fiskal atas otoritas moneter. Dalam hal ini, otoritas fiskal mendikte otoritas moneter dalam menetapkan kebijakan moneter, khususnya yang berkaitan dengan menaikkan atau menurunkan suku bunga acuan (policy rate).

Sebagai contoh, dalam rangka memenuhi kebutuhan utang pemerintah yang besar, otoritas fiskal akan mendorong otoritas moneter menurunkan tingkat suku bunga acuan untuk mengurangi beban biaya penerbitan utang baru. Fenomena fiscal dominance akan menurunkan kredibilitas kebijakan makroekonomi nasional dan menaikkan persepsi risiko perekonomian nasional.

Merujuk pada Oliver Blanchard (2022), kembali ke fiscal policy rule, yaitu menjaga agar suku bunga utang lebih kecil dari pertumbuhan ekonomi. Dalam hal keseimbangan primer negatif, namun rasio utang terhadap GDP tetap stabil dan kredibilitas fiskal terjaga. Penerimaan dari utang baru lebih besar dari pembayaran bunga utang.

Reformasi Struktural
Mengutak atik demand side (sisi permintaan) dengan melonggarkan aturan rasio defisit fiskal dan utang terhadap GDP memiliki dampak jangka pendek dan panjang yang bersifat ambigu, yaitu di satu sisi dapat mendorong pertumbuhan ekonomi tetapi di sisi lain tidak efektif sebagai prime mover pertumbuhan ekonomi.

Sebagai ilustrasi, GDP dari sisi permintaan adalah penjumlahan antara konsumsi rumah tangga, pengeluaran pemerintah, investasi, dan net export (selisih antara ekspor dengan impor). Secara khusus, surplus atau defisit fiskal tergantung pada selisih antara besarnya pengeluaran dengan penerimaan negara.

Dalam jangka pendek, jika peningkatan investasi pemerintah menggeser investasi swasta maka kebijakan pelonggaran tersebut tidak efektif mendorong pertumbuhan ekonomi. Fenomena ini disebut crowding out effect.

Dampak lainnya, terjadi peningkatan borrowing cost. Dalam hal ini, peningkatan belanja negara yang dibiayai dengan utang luar negeri membuat net export turun, menaikkan penawaran dan permintaan uang yang membuat tingkat suku bunga naik. Hal ini membebani pemerintah ketika menerbitkan surat utang baru.

Sementara efek pelonggaran rasio defisit fiskal dan utang terhadap GDP dalam jangka panjang tergantung pada besarnya dampak dari tambahan pengeluaran pemerintah terhadap ketersediaan barang modal serta produktifitas tenaga kerja dan modal.

Pengeluaran pemerintah memberikan net benefit dalam jangka panjang jika dampaknya terhadap aktivitas ekonomi lebih besar dibandingkan aktifitas ekonomi sektor swasta yang hilang. Sebaliknya, pengeluaran pemerintah memberikan net cost dalam jangka panjang jika dampak pengeluaran pemerintah terhadap aktifitas ekonomi lebih kecil dibandingkan dampak investasi sektor swasta yang hilang.

Sehingga, langkah terbaik untuk mengejar pertumbuhan 6%-8% dalam jangka panjang adalah melakukan reformasi struktural pada sisi supply. World Bank (Bank Dunia) tahun 2004 merekomendasikan bahwa Indonesia membutuhkan “revolusi sisi penawaran” atau “supply side revolution“.

Salah satunya, meningkatkan efisiensi dan produktifitas perekonomian nasional yang tercermin pada Incremental Capital Output Ratio (ICOR) yang semakin rendah. Paling tidak turun dari saat ini sebesar 6,0-6,5 menjadi setara dengan ICOR negara-negara ASEAN sekitar 3,5-4,0.

Penurunan ICOR menurunkan kebutuhan investasi untuk mendongkrak output. Sebagai contoh, pada ICOR 6,3 berarti bahwa Indonesia membutuhkan investasi Rp. 6,3 triliun untuk menaikkan output sebesar Rp 1 triliun. Pada ICOR 4,0 berarti bahwa kebutuhan dana investasi menjadi lebih kecil, yaitu Rp 4 triliun untuk menambah output sebesar Rp 1 triliun.

Akhirnya, mari memilih jalan yang sama dengan India, menurunkan angka ICOR menjadi sekitar 4,5 saat ini dan sekitar 2,7 dalam lima tahun mendatang. Langkah ini sangat efektif mendongkrak pertumbuhan ekonomi India menjadi yang tertinggi diantara negara-negara G20 (group of twenty), yaitu 8,0% pada kuartal keempat tahun 2025.

(miq/miq)